Voor het eerst gepubliceerd op 28 juni 2022 Onderzoeksartikel
| Artikel informatie |
Abstract
In de periode van 1 oktober 2017 tot en met 31 december 2019 heeft de Nederlandse overheid verschillende gemeenten toestemming gegeven om zogenaamde ‘basisinkomenexperimenten’, ‘vertrouwensexperimenten’ of ‘experimenten laag in regelgeving’ uit te voeren. Deze experimenten waren gericht op het verlenen van vrijstellingen op verplichtingen verbonden aan de bijstand, het mogelijk maken van bijverdiensten bovenop de bijstandsuitkering en het meer begeleiden bij het vinden van werk. In dit paper evalueer ik kritisch in hoeverre deze experimenten op korte en lange termijn effect hebben gehad op het sociaal beleid in Nederland. Voor gemeenten was het belangrijkste doel van deze experimenten om te onderzoeken of een aanpak gericht op vertrouwen en intrinsieke motivatie zou leiden tot een hogere arbeidsparticipatie en een hoger welzijn. De rijksoverheid keurde de experimenten goed; maar richtte zich in haar evaluatie uitsluitend op de uitstroom naar werk in lijn met de bestaande workfare-aanpak. Op korte termijn bleken de effecten van de experimenten teleurstellend voor degenen die de ambitie hadden om het socialezekerheidsstelsel fundamenteel te hervormen. In de strijd om framing en interpretatie boekten voorstanders van een andere benadering van sociaal beleid op de lange termijn echter succes. Hoewel de Participatiewet aanvankelijk niet werd aangepast, stelt het recente regeerakkoord van het nieuwe kabinet wel een wijziging voor met betrekking tot de uitkomsten van het experiment; en in recente partijmanifesten staan verdergaande voorstellen om het sociaal beleid te veranderen in de richting van een universeel basisinkomen.
Invoering
In de afgelopen decennia heeft Nederland een traditie ontwikkeld om te debatteren over het idee om een universeel basisinkomen (UBI) in te voeren. werkstatus en zonder daaraan verbonden werk- of participatievereisten ( Van Parijs en Vanderborght, 2017 ; Widerquist et al., 2013 ). Nederlandse beleidsmakers en opiniemakers zijn bekend met het ubi-debat ( Groot en Van Der Veen, 2000 ), al hebben deze publieke discussies zich nooit ontwikkeld tot een serieus beleidsvoorstel in de Tweede Kamer. Het Nederlandse debat over het basisinkomen wordt beschreven als een ‘turfvuur’, aangewakkerd wanneer de werkloosheid stijgt en dooft wanneer economische vooruitgang plaatsvindt ( Groot et al., 2019). De laatste opleving van het debat, die in 2013 begon met een opiniestuk ( Bregman, 2013 ), is echter nooit helemaal verdwenen. Groot et al. (2019) stellen dat de Nederlandse ‘basisinkomenexperimenten’ hebben bijgedragen aan het levend houden van het ubi-debat. In combinatie met de (groeiende) onvrede over de huidige bijstandswet zorgden de uitkomsten van de experimenten voor extra brandstof op het vuur. Dit heeft geleid tot nieuwe hoofdstukken in het ontwikkelen van op het ubi geïnspireerde beleidsvoorstellen.
Hoewel de Nederlandse experimenten geïnspireerd waren op het ubi-debat, 1 hebben lokale beleidsmakers strategisch afstand genomen van het idee dat deze experimenten zoiets als ubi 2 zouden kunnen zijn om de nationale regering te overtuigen om ze goed te keuren. De framing van de experimenten was gekoppeld aan de versterking van de Participatiewet), die in 2015 de vorige socialebijstandswet verving. De rijksoverheid accepteerde de experimenten, maar drong erop aan dat ze erop gericht moesten zijn mensen sneller van de bijstand af te halen, zodat ze aansluiten bij het dominante workfare-frame, in plaats van meer vertrouwen en zekerheid te bieden. Gemeenten hebben echter in samenwerking met gemeentelijke onderzoekers de doelstellingen en voorwaarden van het experiment veel dichter bij het oorspronkelijke ubi-voorstel geformuleerd, daarbij uitgaand van een theoretisch onderbouwde ‘vertrouwensbenadering’. In een strijd om framing en interpretatie probeerden lokale beleidsmakers de experimenten tot een succes te maken.
Recente publicaties ( Edzes et al., 2021 ; Muffels, 2021 ; Muffels en Gielens, 2019 ; Sanders et al., 2020 ) hebben de uitkomsten van de experimenten geëvalueerd in termen van re-integratie op het werk, zoekgedrag, participatie, gezondheid, welzijn en zelfmanagement. Anderen hebben het discours waarin de experimenten werden voorgesteld geanalyseerd ( Groot et al., 2019). Toch hebben we geen inzicht in de impact van de experimenten op de sociale beleidsvorming in Nederland. In dit artikel wil ik ontrafelen hoe nationale en lokale beleidsmakers de doelstellingen, reikwijdte en voorwaarden van het experiment formuleren en hun resultaten interpreteren. Ik definieer het concept van framing hier als ‘een proces waarbij mensen een bepaalde conceptualisering van een kwestie ontwikkelen of hun denken over een kwestie heroriënteren’ ( Chong en Druckman, 2007 : 104). Dit gaat uit van de premisse dat het ‘probleem vanuit verschillende perspectieven kan worden bekeken en kan worden opgevat als implicaties voor meerdere waarden of overwegingen’ ( Chong en Druckman, 2007).: 104). In het geval van de Nederlandse ‘basisinkomenexperimenten’ vond een actief proces van framing van benaderingen van het bijstandsbeleid plaats, waarbij nationale en lokale beleidsmakers de belangrijkste actoren waren.
Na het proces van het ontwerpen en evalueren van de experimenten te hebben bekeken, analyseer ik de korte- en langetermijneffecten van de experimenten op feitelijk beleid en beleidsvoorstellen zoals verwoord in partijprogramma’s en het recente regeerakkoord van de Nederlandse regering. Op deze manier hoop ik te ontrafelen hoe de Nederlandse ‘basisinkomenexperimenten’ op het eerste gezicht een strijdtoneel waren voor gemeenten en de rijksoverheid om regelgeving, praktische uitvoering en de doelstellingen van de huidige Participatiewet te veranderen, niveau hielden ze de droom van een veel radicaler voorstel van het ubi levend. De centrale onderzoeksvraag is: in hoeverre hebben de ‘basisinkomenexperimenten’ het sociaal beleid en de sociale beleidsdebatten in Nederland beïnvloed?
In eerste aanleg waren de effecten beperkt; de kleine en onbeduidende effecten van de experimentele interventies brachten de nationale regering ertoe om elke verandering in sociaal beleid duidelijk af te wijzen. Op de lange termijn leken de experimenten echter van invloed te zijn op het recente regeerakkoord van de regeringspartijen, aangezien in het akkoord een expliciet voorstel was opgenomen om bijstandsgerechtigden meer inkomsten uit (deeltijd)werk te laten houden. Het succes op lange termijn van de ‘basisexperimenten’ kan worden toegeschreven aan de aanhoudende strijd voor een alternatieve framing en interpretatie van de resultaten van de experimenten door lokale beleidsmakers met uitvoerende macht, een succesvolle combinatie van ‘officiële’ en ‘onafhankelijke’ experimenten binnen en buiten de controle van de nationale regering, en een vruchtbare context waarin de huidige bijstandswet wordt betwist en argumenten met betrekking tot het ubi steeds meer worden ondersteund. Het laat zien dat ‘politieke wil’ van beleidsmakers ‘insiders’ cruciaal is om de ubi-gerelateerde experimenten te laten slagen, ook al moeten deze beleidsmakers zich strategisch distantiëren van het idee. Aanhangers van het ubi kunnen hoop putten uit het feit dat radicalere voorstellen voor het ubi nu volledig zijn omarmd door progressieve partijen in hun manifesten. Het vuur is nog niet gedoofd. Aanhangers van het ubi kunnen hoop putten uit het feit dat radicalere voorstellen voor het ubi nu volledig zijn omarmd door progressieve partijen in hun manifesten. Het vuur is nog niet gedoofd. Aanhangers van het ubi kunnen hoop putten uit het feit dat radicalere voorstellen voor het ubi nu volledig zijn omarmd door progressieve partijen in hun manifesten. Het vuur is nog niet gedoofd.
Politieke context: van ‘basisinkomensexperimenten’ tot ‘vertrouwensexperimenten’ of ‘experimenten met weinig regelgeving’
Een solide vertrekpunt: het ‘volwassen’ Nederlandse basisinkomendebat
Nederlanders kennen het ubi goed en zouden ‘een volwassen staat van discussie’ over het voorstel hebben bereikt ( Groot et al., 2019 ; Groot en Van Der Veen, 2000 ). Het beleidsidee en gerelateerde voorstellen duiken sinds 1975 op in nationale debatten over de verbetering van het socialezekerheidsstelsel en speelden een prominente rol in deze debatten tussen 1985 en 1995 ( Groot en Van Der Veen, 2000 ). In 1985 stelde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een nieuw stelsel voor de sociale zekerheid voor waarin een gedeeltelijk basisinkomen centraal stond ( WRR, 1985 ). De politieke afwijzing van dit ‘radicale voorstel’ was ‘massaal’ ( Groot en Van Der Veen, 2000: 206). Het wetenschappelijke debat over het onderwerp ging echter door en voorstanders werden gedwongen om de voor- en nadelen van de verschillende ubi-voorstellen nader te beschrijven. Tot een serieus beleidsvoorstel heeft het nooit geleid. In plaats daarvan nam de coalitieregering van 1994-1998 een scherpe wending in het beleid inzake arbeidsvoorwaarden en richtte ze zich op verschillende maatregelen om volledige werkgelegenheid te bereiken ( Groot en Van Der Veen, 2000 ). In de late jaren 1990 tot 2000 verdween het onderwerp nooit volledig van de agenda, maar een sterke focus op conditionaliteit en workfare in die jaren verhinderde dat het ubi erg populair werd ( Roosma en Jeene, 2017 ; Rossetti et al., 2020 ).
Een recente rivaal van het UBI-debat gebeurde in de nasleep van de financiële en economische crisis in 2013 met een opiniestuk ( Bregman, 2013 ). Dit artikel leidde tussen februari 2014 en april 2015 tot drie documentaires over UBI van het populaire televisieprogramma Tegenlicht (Tegenlicht, 2014a, 2014b, 2015). Dit programma organiseerde ook actief discussies over de haalbaarheid van het voorstel en het experimenteren met UBI, zowel offline in debatcentra in het hele land als online op Twitter ( Gielens et al., 2021 ). Het artikel van Bregman en de Tegenlichtdocumentaires belandden in een publiek debat dat al goed bekend was met het ubi als concept. Mogelijk is dit de reden waarom dit deel van het debat zich al snel richtte op een vraag naar experimenten in plaats van een debat over de voor- en nadelen van het idee zelf ( Gielens et al., 2021 ). Het artikel en de documentaire (en de spin-off) inspireerden verschillende initiatieven in het hele land om een experiment met soorten ubi voor te stellen. De derde Tegenlicht -documentaire over het ubi, uitgezonden in april 2015 (Tegenlicht, 2015), belichtte specifiek de mogelijkheden om te experimenteren met ubi-achtige voorstellen. Het laat zien hoe een sociaal initiatief in samenwerking met gemeenten van plan is om lokale experimenten met ‘basisinkomen’ uit te voeren.
‘Basisinkomensexperimenten’ krijgen voet aan de grond in het politieke debat
Met deze recente opleving heeft het UBI ook weer voet aan de grond gekregen in het politieke debat. Na een populaire discussie begonnen lokale politici begin 2015 toe te zeggen voor experimenten met het ubi. Ze vroegen om experimenten met bijstandsuitkeringen en omarmden publiekelijk het idee van een ubi ( Bommeljé, 2017 ). Lokale politici verwezen in hun politieke voorstellen actief naar ‘experimenten met een basisinkomen’. In Nijmegen werd in het politieke voorstel van april 2015 verwezen naar ‘een experiment met basisinkomen voor Nijmegenaren’. 3 In Amsterdam werd in het initiatief van maart 2015 expliciet verwezen naar het ubi in de argumenten voor het voorstel. 4
Deze voorstellen om te experimenteren met bijstandsuitkeringen waren niet alleen een gevolg van toegenomen aandacht voor het ubi-debat; ze kwamen ook naar voren uit het publieke en intergouvernementele debat over de decentralisatie van de Nederlandse bijstandswet, oftewel de Participatiewet, op 1 januari 2015. Deze nieuwe wet, geïnitieerd door de rijksoverheid, benadrukte het eerder gevoerde werkkader van de rijksoverheid nog sterker door re-integratie- en sollicitatieverplichtingen aan te scherpen en tegelijkertijd een nieuwe verplichting toe te voegen om ‘iets terug te doen’ voor bijstandsuitkeringen ( quid pro quo policy; Muffels en Gielens, 2019). Hoewel gemeenten met de decentralisatie van de wet enige uitvoeringsvrijheid zouden krijgen, zouden de strengere eisen door alle gemeenten worden gesteld, aangezien de wet strikte richtlijnen geeft voor de uitvoering van het beleid. 5 De keuze van de nationale regering om het arbeidsvoorwaardenbeleid te versterken volgde op langdurige discussies over de noodzaak om de voorwaarden voor uitkeringen en sancties te verhogen in de hoop de arbeidsparticipatie te vergroten (Raven, 2012).
Dit workfare-frame werd echter ook steeds meer politiek betwist door (lokale) politieke partijen en lokale beleidsmakers. 6 Bovendien ging de decentralisatie van de Participatiewet en het opnemen van extra taken gepaard met een bezuiniging, die door de gemeenten sterk werd bestreden. 7 , 8 In hun geschil met de rijksoverheid voerden de gemeenten aan dat strengere verplichtingen en sancties ook leiden tot hogere bureaucratie en uitvoeringskosten, terwijl flexibiliteit in de uitvoering nodig was om de budgettaire uitdagingen van de rijksoverheid het hoofd te bieden. 9Door ‘experimenten met een basisinkomen’ te introduceren, sloten lokale politici zich aan bij het populaire ubi-debat en gebruikten het als een kans om de groeiende steun voor een andere benadering van de sociale zekerheid te tonen. 10 Zij maakten van de gelegenheid gebruik om de Rijksoverheid ervan te overtuigen dat gemeenten de nieuwe wet flexibel moeten kunnen uitvoeren, mogelijk met versoepeling van de strikte verplichtingen. In deze unieke context kwamen strategische en politieke argumenten op één lijn en bleken in het voordeel van het ‘experimenteren’ met nieuwe vormen van begeleiding in de Participatiewet. UBI kreeg via deze experimenten voet aan de grond in het politieke debat.
Herformulering van ‘Basisinkomensexperimenten’
Omdat rond dezelfde tijd initiatieven werden genomen in gemeenten in de hele provincie, besloten een tiental gemeenten – onder coördinatie van betrokken beleidsondernemers (Tegenlicht, 2015) – om samen te pleiten voor experimenteerruimte bij het ministerie van Sociale Zaken. Zij verzochten de staatssecretaris om bij algemene maatregel van bestuur artikel 83 van de Participatiewet vast te stellen. Dit artikel beschrijft expliciet de mogelijkheid om van de wet af te wijken om te onderzoeken hoe de effectiviteit van de wet kan worden verbeterd. Daarom kan dit artikel de voorwaarden versoepelen en gemeenten in staat stellen te experimenteren met alternatieve manieren van begeleiding en vrijstellingen, evenals extra inkomsten ( Betkó, 2018 ; Bommeljé, 2017 ; Groot et al., 2019 ).
Om dit te bereiken hebben veel gemeenten en lokale beleidsmakers expliciet afstand genomen van het begrip ‘basisinkomen’ ( Bommeljé, 2017 ). Om de vrijstelling van de staatssecretaris te krijgen was een andere formulering nodig. De regering bestond uit een coalitie van liberaal-conservatieven en sociaal-democraten. Vooral bij de liberaal-conservatieven stond het idee van versoepeling van de bijstandsverplichtingen haaks op hun ideologie en partijprogramma, waarin werd gesteld dat verplichtingen strikt moesten worden gehandhaafd, vrijstellingen niet mogelijk waren en extra inkomenssteun van gemeenten moest worden afgeschaft (VVD , 2017). Hoewel sociaaldemocraten meer voorstander zijn van versoepeling van de bijstandsverplichtingen, zijn ze traditioneel geen voorstander van het ubi (Groot en Van Der Veen, 2000 ). Een verwijzing naar het ubi zou dan ook tot meer politieke weerstand hebben geleid omdat het voorstel in Nederland nog steeds omstreden was, ook al wint het aan populariteit zoals hierboven vermeld ( Rossetti et al., 2020 ). Daarnaast kan een bredere term gericht op het verbeteren van de Participatiewet leiden tot een breder draagvlak voor de mogelijke uitkomsten van de experimenten. Daarom stelt de website van Divosa – de vereniging van gemeentebestuurders in het sociale domein – expliciet dat de experimenten ‘geen basisinkomen’ zijn en benadrukt dat de experimenten bedoeld zijn om de effectiviteit van de Participatiewet te testen. 11Gemeenten herformuleerden de experimenten als ‘vertrouwensexperimenten’, ‘experimenten laag in regelgeving’ of meer neutrale ‘hulpverleningsexperimenten’. 12 De relatie met het ubi werd zorgvuldig vermeden.
De experimenten: de strijd om framing en reikwijdte
Verschillende experimentele doelen; Gemeenten dagen het Nationaal Workfare Frame uit
Door te kiezen voor de term ‘vertrouwensexperiment’ of ‘experimenten laag in regelgeving’, daagden de gemeenten duidelijk het dominante workfare-frame uit dat door de rijksoverheid in de Participatiewet werd versterkt. Dit was de eerste stap van een langere strijd om de opzet en interpretatie van de experimenten. Tabel 1 geeft een overzicht van de aspecten waarop gemeenten en rijk van mening verschillen in hun aanpak van het experiment.
Tabel 1. Verschillende benaderingen van het experiment.
Terwijl de Participatiewet focuste op strikte verplichtingen en conditionaliteit ( Muffels, 2021 ; Muffels en Gielens, 2019 ), wilden de gemeenten een andere aanpak naar voren brengen op basis van een concurrerende ideologie met betrekking tot argumenten ten gunste van het ubi. Om toestemming te krijgen om te experimenteren, moesten gemeenten een onderliggende ‘beleidstheorie’ van de experimenten aanleveren ( Muffels en Gielens, 2019 ). Hiermee formuleerden gemeenteonderzoekers niet alleen een theoretische onderbouwing voor de Nederlandse experimenten, maar ook de kernargumenten voor een tegengestelde benadering van de bijstand die afwijkt van het dominante workfare-frame ( Muffels, 2021). De belangrijkste claim van deze aanpak was dat de bedoelingen van bijstandsontvangers niet langer in twijfel mogen worden getrokken, maar dat de overheid moet geloven in de intrinsieke drijfveren van bijstandsontvangers. Door vertrouwen te geven in capaciteiten voor zelfsturing zouden mensen ‘geactiveerd’ worden; en door autonomie en keuzevrijheid te bieden, zouden mensen beter capabel zijn en betere keuzes kunnen maken ( Muffels, 2021 ).
Argumenten voor deze benadering waren in de eerste plaats gerelateerd aan het werk van Mullainathan en Shafir (2013) . Deze wetenschappers hadden betoogd dat financiële schaarste en gerelateerde verplichtingen stress veroorzaken en cognitieve capaciteit verminderen. Door financiële zekerheid te bieden en dreigementen met sancties weg te nemen, zouden mensen betere beslissingen kunnen nemen. Ten tweede werden inzichten uit de gedragseconomie gebruikt om te beargumenteren dat mensen meer gemotiveerd zijn om te beantwoorden en samen te werken als ze gunsten krijgen in plaats van negatieve prikkels ( Bohnet et al., 2001 ; Muffels en Gielens, 2019 ). Ten derde werden psychologische motivatietheorieën gebruikt ( Muffels en Gielens, 2019 ) om te beweren dat vertrouwen in mensen gevoelens van ‘self-efficacy’ genereert ( Ryan et al., 1997).) en motiveert mensen intrinsiek om meer betrokken te zijn bij hun activiteiten. Als gevolg hiervan vertonen intrinsiek gemotiveerde mensen meer gedragseffectiviteit en een hoger welzijnsniveau ( Deci en Ryan, 1985 ; Ryan et al., 1997 ). Ten vierde werd verwezen naar de capaciteitentheorie van Sen om te beargumenteren dat capaciterende benaderingen het beste werken als mensen kansen worden geboden die passen bij hun motivatie en hun persoonlijke autonomie ondersteunen ( Muffels en Gielens, 2019 ; Sen, 2004 ).
De link met argumenten voor het ubi is duidelijk ( Muffels en Gielens, 2019 ). Iedereen voorzien van een gegarandeerd minimum (basis)inkomen zou niet alleen een efficiëntere manier zijn om collectieve middelen te besteden, maar zou ook leiden tot autonome, ondernemende individuen ( Van Parijs en Vanderborght, 2017 ; Widerquist et al., 2013 ). Door te kiezen voor de term ‘vertrouwensexperimenten’ of ‘experimenten met weinig regulering’ provoceerden de gemeenten het workfare-discours van de rijksoverheid.
Dit dispuut met de rijksoverheid kwam tot uiting in verschillen in het formuleren van de doelstellingen van de experimenten. Het Rijk heeft één specifiek doel expliciet genoemd en geëvalueerd: 13 het doel om te onderzoeken hoe de Participatiewet mensen zo goed mogelijk van de uitkering naar werk kan laten gaan door de uitstroom naar (bij voorkeur voltijd) werk te meten ( De Boer et al. , 2020 ). Met dit doel koos het Rijk voor effectiviteit als uitgangspunt en argument om de gemeenten te laten experimenteren. Gemeenten plaatsten de experimenten daarentegen in een veel breder perspectief. Ze waren ook geïnteresseerd in de impact van de behandeling op verschillende sociale uitkomsten in lijn met de theoretische argumenten van de vertrouwensbenadering ( Edzes et al., 2021; Sanders et al., 2020 ). Ze besloten ook de impact van de behandeling op gezondheid, welzijn, participatie en zelfmanagement te evalueren en waren ook geïnteresseerd in de kwaliteit van de overheidsdienstverlening ( Edzes et al., 2021 ; Sanders et al., 2020 ).
Verschillende experimentele scopes
Ook het Rijk en de gemeenten worstelden met het formuleren van de reikwijdte en voorwaarden van het experiment. Gemeenten hoopten te kunnen experimenteren met vrijstellingen van alle verplichtingen, een hoog bedrag aan bijverdiensten (vrijval van inkomen), en een herschikking van bijstandsuitkeringen en armoedeuitkeringen om hogere bijstandsuitkeringen te geven ( Bommeljé, 2017 ). In het conceptvoorstel om de experimenten onder de vrijstelling van artikel 83 te reguleren, bood de rijksoverheid weinig ruimte: deelnemers zouden niet volledig worden vrijgesteld van controle, wat in lijn was met de dominante workfare-aanpak ( Muffels, 2021 ); de vrijval van inkomsten en de omvang van het experiment waren beperkt; en deelnemers zouden aan veel eisen moeten voldoen. 14Wetenschappers waarschuwden dat strikte voorwaarden tot onduidelijke resultaten zouden leiden ( Bommeljé, 2017 ).
Verschillende gemeenten hebben zich afgemeld voor de officiële experimenten en hebben ervoor gekozen om zelfstandig te opereren ( Bommeljé, 2017 ). Divosa, de vereniging van gemeentebestuurders in het sociale domein, en de VNG, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, pleitten nadrukkelijk voor meer ruimte voor experimentele condities. 15 , 16 Deze lobby is deels gelukt, doordat de eindbepalingen van de experimentvoorwaarden minder streng waren en de reikwijdte en eisen werden versoepeld tot tevredenheid van de gemeenten die toch aan het experiment wilden deelnemen. 17
de experimenten
Uiteindelijk hebben zes gemeenten besloten de experimenten voort te zetten met gebruikmaking van de ontheffingen van de staatssecretaris (hierna de ‘officiële experimenten’ genoemd). Vijf andere gemeenten besloten om soortgelijke experimenten te formuleren, inclusief wetenschappelijke begeleiding en evaluatie, gebruikmakend van de mogelijkheden binnen de bestaande wet (hier aangeduid als ‘zelfstandige experimenten’). Zie Tabel 2 voor een overzicht. De officiële experimenten hadden een vaste tijd en duur van 24 maanden ( De Boer et al., 2020 ). Omgekeerd deden de onafhankelijke experimenten dat niet en konden gemeenten de duur van het experiment verlengen, hoewel alleen Amsterdam besloot om een langere experimentele reikwijdte van 36 maanden te hebben. De onafhankelijke experimenten mochten de deelnemers niet laten houdenmeer bijverdiensten uit dienstbetrekking dan in de wet is bepaald (verminderde uitkering), terwijl de officiële experimenten de verkregen vrijstelling konden gebruiken om deelnemers (meer) bijverdiensten te laten houden ( Muffels, 2021 ). Andere omstandigheden waren niet erg verschillend tussen de officiële en onafhankelijke experimenten. Alle experimenten werkten met drie hoofdinterventies, die door verschillende gemeenten op verschillende manieren werden gecombineerd. Doordat de verschillende gemeenten verschillende interventies voor de experimentele groepen kozen en verschillende interventies op verschillende manieren combineerden, werd evaluatie van de experimenten bemoeilijkt ( De Boer et al., 2020 ).
Tabel 2. Vergelijking van de officiële en onafhankelijke experimenten.
Ook hier zien we enkele verschillen in de geformuleerde voorwaarden en de taal van deze voorwaarden tussen de Rijksoverheid en de gemeenten ( Tabel 1 ). De rijksoverheid heeft ervoor gekozen om strikt te verwijzen naar de voorwaarden die in de wet zijn geformuleerd ( De Boer et al., 2020 ), waar gesproken wordt over ontheffingen en intensiveringen. De gemeenten verwezen daarentegen duidelijk naar hun algemene doel om vertrouwen te geven in lijn met de beleidstheorie, met termen als ‘zelfmanagement’, ‘extra begeleiding’ en ‘werk loont’ ( Edzes et al., 2021 ; Sanders et al. al., 2020). Het is belangrijk op te merken dat de experimentele omstandigheden nog steeds in overeenstemming waren met de wet en vielen in de ruimte die de rijksoverheid ons bood; bij de uitvoering van de behandelingen probeerden de gemeenten echter ook dicht bij hun oorspronkelijke doelstellingen te blijven ( Betkó, 2018 ).
De resultaten: onbeduidendheid of groot succes?
Resultaten van de algehele evaluatie: kleine en onbeduidende effecten
De officiële experimenten werden geëvalueerd in drie verschillende lagen. Lokale evaluaties van de experimenten in de zes gemeenten zijn uitgevoerd door gemeentelijke onderzoekers verbonden aan verschillende universiteiten 18 en samengebracht in één overzichtspublicatie. Naast de uitstroom naar werk onderzochten ze de impact van de interventie op secundaire uitkomsten, zoals welzijn, gezondheid, participatie en zelfmanagement ( Edzes et al., 2021 ; Sanders et al., 2020 ; zie volgende paragraaf) . Twee landelijke instituten – in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken – voegden de twee extra lagen toe: een ‘procesevaluatie’ ( De Graaf en Van Gastel, 2020 ) en een algehele evaluatie van de experimenten gericht op de uitstroom naar werk (De Boer et al., 2020 ). De algehele evaluatie was voor de staatssecretaris de belangrijkste bron om conclusies over het experiment te trekken; ook in deze evaluatie was de scope van het experiment beperkt tot het verbeteren van de effectiviteit van de uitstroom naar werk.
De procesevaluatie concludeert onder meer dat de experimenten voldoende wetenschappelijke onderbouwing hadden om zinvolle uitspraken te kunnen doen over de effecten van de interventies. De keuze van de gemeenten om verschillende combinaties van interventies te gebruiken, bemoeilijkt echter een evaluatie van welke mechanismen in deze combinatie-interventies de uitkomsten beïnvloedden, omdat de steekproefomvang van elke afzonderlijke interventie te klein was om iets zinnigs af te leiden. Bovendien verschilden gemeenten in hun manier van beschrijven van de controlevoorwaarde, aangezien de praktijk van de uitvoering van de Participatiewet per gemeente verschilde in de aard, het aantal en de frequentie van contacten met de bijstandsontvanger. Het is daarom ingewikkeld om de verschillende uitkomsten met elkaar te vergelijken.De Graaf and Van Gastel, 2020), as was feared by municipalities and scientists.
De overall evaluatierapporten vonden over het algemeen onbeduidende resultaten voor de interventies op de uitstroom naar werk, op slechts twee uitzonderingen na. In één gemeente, Utrecht, werd voor de intensiveringsinterventie een statistisch significant effect gevonden op de variabele ‘gedeeltelijke of volledige uitstroom naar werk (>12 uur)’. In één gemeente – wederom Utrecht – werd ook een significant effect gevonden van de vrijval van inkomensinterventie op de variabele ‘gedeeltelijke uitstroom of volledige uitstroom naar werk (>12 uur)’. In het rapport wordt vermeld dat de gevonden effecten moeilijk te interpreteren waren, omdat ze klein en onbeduidend waren ( De Boer et al., 2020 ).
Resultaten van de Gemeentelijke Evaluaties: Positieve Aandachtswerken
De gemeentelijke evaluaties van de gemeentelijke onderzoekers concludeerden dat de resultaten voor de uitkomst ‘uitstroom naar werk’ over het algemeen ‘gering’ of ‘bescheiden’ zijn ( Sanders et al., 2020 : 2). De interpretatie van de (voornamelijk) onbeduidende resultaten voor uitstroom naar werk is echter positiever. De gemeenteonderzoekers concludeerden dat het uitblijven van significante effecten op zich een belangrijke conclusie is: ‘Het betekent ook dat de huidige aanpak, met veel verplichtingen die met (dreigende) straf worden gehandhaafd, niet leidt tot duidelijk betere resultaten dan een aanpak op basis van aandacht, vertrouwen, maatwerk en zelfredzaamheid van de deelnemers.’ ( Sanders et al., 2020 : 2).
Naast de uitstroom naar werk evalueerden de gemeenten de effecten van interventies op gezondheid, welzijn, participatie en zelfmanagement. De effecten op deze secundaire uitkomstmaten waren ook bescheiden en grotendeels onbeduidend. De effecten wijzen in verschillende richtingen en zijn slechts in enkele gevallen significant. Zo wordt in Groningen een negatief effect van de ‘vrijstelling’-interventie op het welzijn gevonden; in andere gemeenten worden wel positieve maar niet significante effecten gevonden. In Groningen worden ook negatieve effecten op het ‘zoeken naar werk’ gevonden voor zowel de interventie ‘vrijstelling’ als de interventie ‘intensivering’ ( Sanders et al., 2020 ). Het overzichtsrapport concludeert dat met betrekking tot de ‘harde resultaten’, ‘we zijn terecht bescheiden’ ( Sanders et al., 2020: 16), en wijst op de diverse toegepaste interventies en de korte duur van de experimenten. Tegelijkertijd ziet het rapport waarde in de vertrouwensbenadering: gemeentelijke onderzoekers geven aan dat kwalitatieve indicatoren positieve resultaten laten zien voor de positieve aandacht en vertrouwen die in de experimenten werden gegeven. Volgens het rapport zien ambtenaren positieve veranderingen en zijn ze zelf ook meer tevreden met hun baan ( Sanders et al., 2020 ).
Naast de overzichtsevaluatie heeft de gemeentelijke beleidsmaker een notitie toegevoegd waarin zij de resultaten van de gemeentelijke onderzoekers interpreteert. Met betrekking tot de interventie ‘vrijstelling’ – door de gemeenten ‘zelfmanagement’ genoemd – erkennen de gemeenten dat er geen significante positieve effecten zijn op de uitstroom naar werk of welzijn, en dat er zelfs enkele negatieve effecten zijn op deze uitkomsten . Ze noemden en concludeerden echter ook dat in een deel van de experimenten de interventie ‘zelfmanagement’, in combinatie met het blijven faciliteren van mensen door hen te ondersteunen, positieve resultaten had opgeleverd. ‘Hier ligt de nadruk niet op loslaten, maar op ‘zelf aan het stuur’19 Deze invulling sluit duidelijk aan bij de benadering van vertrouwende uitkeringstrekkers, die de gemeenten ondersteunen. Wat betreft de interventie ‘intensivering’ – of ‘extra begeleiding’, zoals de gemeenten het noemen – relateren de gemeenten de uitkomsten aan de vertrouwensaanpak: ‘De effecten van positieve aandacht laten ook zien hoe belangrijk het is om regelmatig met mensen te praten en niet uit te gaan van wantrouwen en regels’. 20Met betrekking tot de interventie ‘inkomen vrijgeven’ – ook wel ‘werk loont’ – benadrukten zij dat uitkeringstrekkers terughoudend zijn om in deeltijd te werken vanwege de complexe wet- en regelgeving die risico’s met zich mee kan brengen met betrekking tot andere inkomenstoeslagen. Daarom interpreteerden ze de kleine positieve bevindingen in Utrecht als een belangrijk resultaat dat aantoonde dat als de wet- en regelgeving zou worden verbeterd, meer mensen parttime zouden kunnen werken. 21De gemeentelijke beleidsmakers voerden ook aan dat uit de experimenten bleek dat ‘positieve aandacht helpt om mensen in de bijstand beter te helpen… Het neemt mensen in de bijstand serieus en verbetert de relatie met ambtenaren sterk. Mensen krijgen vaak meer zelfvertrouwen, wat bijdraagt aan het zoeken en vinden van werk en maatschappelijk nuttige activiteiten en versterkt de zelfredzaamheid en het maatschappelijk vertrouwen’. 22 De gemeentelijke beleidsmakers gaven aan dat veel effecten weliswaar onbeduidend waren, maar wel in de verwachte richting wezen. Ze benadrukten ook dat ‘een andere positieve benadering zeker niet slechter is voor het bereiken van uitstroom en werkacceptatie’. 23Tot slot voerden zij aan dat bij de interpretatie van de uitkomsten niet alleen aandacht moet worden besteed aan het ‘harde, onbetwistbare bewijs’, maar ook aan de positieve trends en signalen. 24
Resultaten van het Zelfstandig Experiment in Amsterdam: Meer Aandacht en Premium Werk
Amsterdam heeft een ‘onafhankelijk experiment’ uitgevoerd met een langere duur (36 maanden) in vergelijking met alle andere experimenten (max. 24 maanden). De (voorlopige) resultaten geven aan dat meer begeleiding bijdraagt aan een grotere kans op werk ( De Beer et al., 2021). Deelnemers aan de extra begeleidingsgroep vonden vaker werk dan deelnemers aan de zelfmanagement- en controlegroep, en werken ook meer uren in de bijstand. Er werden echter geen verschillen gevonden in de uitstroom naar werk. Door de COVID-19-pandemie, die het experiment verstoorde, vonden minder bijstandsgerechtigden (deeltijd) werk en daalde de uitstroom van uitkering naar werk. Toch presteerden de deelnemers in de extra begeleidingsgroep beter op het houden of vinden van werk dan de deelnemers in de andere twee groepen. Uit de resultaten blijkt ook dat het bieden van meer aandacht en begeleiding door de deelnemers beter wordt gewaardeerd en meer vertrouwen in begeleiding creëert; er is meer ruimte voor maatwerk in de samenwerking tussen bijstandsgerechtigden en ambtenaren (De Beer et al., 2021 ). Deelnemers aan het Amsterdamse experiment konden een bijverdienste krijgen als ze in deeltijd gingen werken (met het verstrekken van deze premie opereerde Amsterdam op het randje van de wet). De extra verdienpremie van gemiddeld € 1.491,-, die tweemaal per jaar wordt uitgekeerd, motiveerde deelnemers aan het experiment om (extra) deeltijd te werken in vergelijking met een groep bijstandsgerechtigden met vergelijkbare kenmerken die niet aan het experiment deelnamen. De deelnemers besteedden deze premie vooral aan het aflossen van schulden, achterstanden en vaste lasten, zoals huur, verzekeringen en abonnementen ( Van Kempen et al., 2021 ).
Het politieke vervolg: een initiatief dat dood lijkt, maar weer opstaat
Enerzijds kunnen de resultaten van de experimenten worden gezien als een teleurstelling voor degenen die hadden gehoopt op ingrijpende beleidshervormingen naar aanleiding van de ‘basisinkomenexperimenten’. Aan de andere kant waren de gemeentelijke beleidsmakers tevreden met de uitkomsten, en de resultaten van het Amsterdamse experiment voorspellen ook positieve resultaten van de interventies ( De Beer et al., 2021 ). Maar wat betekent dit voor de daadwerkelijke impact van de experimenten op het sociaal beleid?
Politieke follow-up op korte termijn: een initiatief dat dood lijkt
De gemeentelijke beleidsmakers vroegen de rijksoverheid expliciet om het sociaal beleid te hervormen, maar legden de nadruk op het vragen om een andere beleidsaanpak. In hun bovengenoemde nota vroegen zij de staatssecretaris zich actief uit te spreken voor een positieve benadering van mensen met een bijstandsuitkering, waarbij ‘extra aandacht niet bestaat uit meer regie en meer verplichtingen (zeker niet voor het substantiële deel van mensen die niet beschikbaar voor werk).’ 25Ze vroegen om meer budget om meer aandacht en begeleiding te kunnen geven. De gemeentelijke beleidsmakers vroegen bij beleidswijzigingen om zich in te spannen om onnodige belemmeringen die bijstandsgerechtigden ervaren bij het werken in deeltijd uit de weg te ruimen en vooral om deeltijdwerk lonend te maken met een eenvoudige en eenduidige regeling om vrij te komen. inkomen uit bijverdiensten. Tot slot stelden de gemeenten voor om te blijven experimenteren. 26
De resultaten van de officiële experimenten zijn eind mei 2020 door de staatssecretaris naar de Tweede Kamer gestuurd. In een begeleidende brief reageerde zij op de resultaten en noemde de volgende acties. Ten eerste, omdat er geen significante effecten werden gevonden voor de ‘vrijstelling’-interventie, stelde de staatssecretaris expliciet dat ‘de resultaten mij daarom geen aanleiding geven om de Participatiewet aan te passen.’ 27 Omdat een significant effect van de interventie ‘intensivering’ werd gevonden, wilde ze met gemeenten en belanghebbenden bespreken: ‘hoe we de ervaringen die zijn opgedaan tijdens deze experimenten kunnen gebruiken om de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden beter vorm te geven.’ 28Omdat echter één significant effect van de interventie ‘vrijval inkomen’ werd gevonden, betoogde ze dat ze: ‘niet kan concluderen dat een bredere vrijval binnen de Participatiewet de uitstroom naar werk bevordert.’ 29Naar aanleiding van het positievere oordeel van de gemeenten en de daarmee samenhangende verzoeken om zich actief uit te spreken voor een aanpak op basis van vertrouwen en begeleiding, geeft de staatssecretaris aan dat maatwerk het beste kan helpen om meer uitstroom naar werk te realiseren. Tegelijkertijd benadrukte ze dat het overkoepelende doel moet blijven om mensen zelfvoorzienend te laten worden in hun inkomensgeneratie – dat wil zeggen onafhankelijk van uitkeringen. Alle instrumenten zouden door gemeenten moeten worden ingezet om dit doel te bereiken, en de inzichten van de experimenten kunnen hieraan bijdragen. Hiermee wijst zij impliciet de voorgestelde positieve benadering van de gemeenten af. 30Al met al lijkt de rijksoverheid niet bereid grote wetswijzigingen door te voeren. Gemeenten kunnen op basis van de experimenten beleidsaanpassingen doorvoeren, zolang het algemene doel is om de uitstroom naar werk te optimaliseren. Een combinatie van deeltijdwerk en bijstand lijkt niet te worden gedragen door de rijksoverheid, en er zijn geen concrete beleidsmaatregelen genomen om deeltijdwerk meer lonend te maken, ondanks suggesties van de gemeentelijke beleidsmakers.
Eind 2021 meldde de Rijksoverheid: ‘Het CPB werkt momenteel aan een onderzoeksvoorstel om de data uit de experimenten Participatiewet te verrijken’ om ‘de brede voordelen van toegang tot werk te onderzoeken en de effectiviteit van de investeren in re-integratie.’ 31 Deze studie is begin 2022 gepubliceerd ( Verlaat en Zulkarnain, 2022 ). Hier rapporteerden de onderzoekers van het Centraal Planbureau (CPB) (significante en onbeduidende) bevindingen voor andere uitkomstmaten, maar hun conclusie blijft dat de resultaten ‘bescheiden’ zijn.
Op lokaal niveau zijn er – binnen de reikwijdte van de wet – enkele wijzigingen doorgevoerd. Het meest expliciet heeft de gemeente in Amsterdam in november 2021 besloten om de bijverdienpremie in te voeren als instrument voor alle Amsterdammers die recht hebben op een bijstandsuitkering en die in deeltijd werken. Deze maatregel geldt tot en met 31 december 2022, wanneer het eindrapport over de experimenten wordt gepubliceerd en besproken. Omdat dit formeel een tijdelijke aanpassing was, stond het ministerie dit toe. 32 In Utrecht 33 en Tilburg, 34zo hebben beleidsmakers op basis van de inzichten uit de experimenten minder ingrijpende beleidswijzigingen doorgevoerd. Ze stelden wijzigingen in het re-integratiebeleid voor, maar de uitvoering van dit beleid werd minder streng, meer maatwerk en persoonlijker.
Politieke follow-up op lange termijn: nieuwe regering en coalitieakkoord
In maart 2021 waren er landelijke verkiezingen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de staatssecretaris een jaar voor de verkiezingen geen grote beleidshervormingen heeft voorgesteld. Alle ogen en inspanningen waren gericht op de verkiezingsprogramma’s van de partijen.
Opmerkelijk is dat sommige van deze 2021-manifesten vrij ingrijpende voorstellen bevatten om de Participatiewet en het belastingstelsel te hervormen. Van de tien grote partijen die met vijf of meer zetels in de Tweede Kamer gekozen zijn, stelden twee zelfs een (vorm van) basisinkomen voor. D66 (Sociaal-liberalen, 24 van de 150 zetels bij de verkiezingen van 2021) zei dat ze op de lange termijn ‘de sociale bijstand willen vervangen door een verzilverbare belastingvermindering die het sociaal minimum garandeert’ (D66, 2021 ). GroenLinks (GroenLinks, 8 zetels) wilde geleidelijk ‘binnen acht jaar een basisinkomen voor iedereen’ invoeren (GroenLinks, 2021). In hun partijprogramma’s van 2017 hadden D66 en GroenLinks al hun steun uitgesproken voor ‘experimenten met een basisinkomen’ en spraken ze over het steunen van gemeenten die in het proces waren om toestemming te krijgen (D66, 2017; GroenLinks, 2017).
Waar in 2017 partijen de algemene wens uitten om te leren van ‘experimenten met een basisinkomen’, kwamen in 2021 partijen met zeer concrete wijzigingen ten aanzien van de Participatiewet. Vijf op de tien partijen hadden voorstellen die aansluiten bij de doelstellingen van de experimenten. D66 wilde de wet aanpassen zodat: ‘gemeenten de mogelijkheid krijgen om maatwerk te bieden bij de begeleiding van mensen in een uitkeringssituatie’. Met betrekking tot de vrijval van inkomen stelt D66 voor om te verlengen: ‘de mogelijkheid voor iedere bijstandsgerechtigde om naast de uitkering tijdelijk tot het minimumloon te verdienen, door deeltijdwerk de stap te maken naar een reguliere baan ‘ (D66, 2021). GroenLinks stelde een zogenaamd ‘voetinkomen’ (gedeeltelijke uitkering) voor voor werkenden, mensen met een uitkering, en gepensioneerden om armoede aan te pakken en ervoor te zorgen dat ‘mensen met een lager inkomen ook in deeltijd kunnen werken’ (GroenLinks, 2021). De PvdA wilde: ‘mensen die deels gaan werken met een uitkering, financieel profiteren. Zij hebben recht op goede begeleiding, inclusief financiële coaching.’ Tot slot wilden ze gemeenten ook meer vrijheid geven bij het geven van begeleiding en hen de mogelijkheid bieden om ‘mensen vrij te stellen van de sollicitatieplicht en re-integratieverplichtingen’ (Partij van de Arbeid, 2021). De SP (Socialistische Partij, 9 zetels) gaf alleen aan dat ze de ook wilden ze gemeenten meer vrijheid geven in de begeleiding en hen de mogelijkheid bieden om ‘mensen vrij te stellen van de sollicitatieplicht en re-integratieverplichtingen’ (Partij van de Arbeid, 2021). De SP (Socialistische Partij, 9 zetels) gaf alleen aan dat ze de ook wilden ze gemeenten meer vrijheid geven in de begeleiding en hen de mogelijkheid bieden om ‘mensen vrij te stellen van de sollicitatieplicht en re-integratieverplichtingen’ (Partij van de Arbeid, 2021). De SP (Socialistische Partij, 9 zetels) gaf alleen aan dat ze dequid pro quo- beleid. Het meest opvallende was dat de rechtse (liberaal-conservatieve) partij VVD (34 zetels – grootste partij zowel in 2017 als in 2021) een voorstel noemde met betrekking tot de experimenten dat ‘het aantrekkelijk zou maken om in deeltijd te gaan werken met een bijstandsuitkering door middel van ruimere bij-inkomensgrenzen’ (VVD, 2021). Dit staat in schril contrast met hun standpunt in hun partijmanifest uit 2017, waarin de VVD betoogde dat ‘werk moet lonen’ en extra inkomenssteun voor bijstandsgerechtigden moet worden vermeden omdat ze daardoor ‘onnodig vast komen te zitten aan een bijstandsuitkering’. (VVD, 2017).
Na de verkiezingen duurde het ongeveer tien maanden om een nieuwe coalitie te vormen met een nieuw regeerakkoord. Vier partijen vormden de coalitie – VVD, D66, CDA en CU – die dezelfde partijen waren die de vorige coalitie vormden (2017-2021). Zij presenteerden op 15 december 2021 hun Regeerakkoord . Met betrekking tot de Participatiewet is de volgende paragraaf opgenomen:
We verruimen de aanvullende inkomensgrenzen in de Participatiewet en zorgen er samen met gemeenten voor dat mensen die al lang een bijstandsuitkering hebben, actief worden benaderd en ondersteund en gestimuleerd om aan het werk te gaan. Ook vragen we van uitkeringsgerechtigden een actieve rol te spelen. Daarnaast hebben we oog voor ieders talenten en beperkingen ; we werken vanuit vertrouwen en er is ruimte voor maatwerk . 35
In de eerste helft van de eerste zin staat een concreet voorstel om de wet te wijzigen. Door bijstandsgerechtigden een hoger bedrag aan bijverdiensten bovenop hun uitkering te laten houden, hangt dit voorstel duidelijk samen met de derde interventie van de experimenten. Dat was misschien geen verrassing, want het idee staat in de manifesten van de twee grootste partijen in de nieuwe coalitie (VVD en D66). Het is een vrij progressieve (voorgenomen) wetswijziging. De tweede helft van de eerste zin en de tweede zin lijken een politiek compromis uit te drukken. Enerzijds wordt benadrukt dat mensen actief moeten worden aangemoedigd om werk te vinden en hen vraagt om een actieve rol te spelen. Aan de andere kant, expliciet wordt gesteld dat er niet alleen ruimte is voor maatwerk – zoals ook de staatssecretaris benadrukte in haar reactie op de experimenten – maar dat ‘we werken vanuit vertrouwen’, een uitdrukkelijke wens van de gemeenten maar niet goedgekeurd door de Staatsecretaris. In slechts vier woorden lijkt het de concurrerende benadering te erkennen die wordt voorgesteld door degenen die pleiten voor de experimenten. Wat dit voor de beleidspraktijk betekent, moet natuurlijk nog blijken.
Bijkomende omstandigheden die de follow-up op lange termijn beïnvloeden
Het is moeilijk om aan te tonen of deze effecten op het voorstel in het Regeerakkoord uitsluitend en causaal kunnen worden toegeschreven aan de experimenten, omdat het moeilijk is om aan te geven waar een idee vandaan komt en de invloedslijnen te herleiden. Feit is dat veel politieke partijen aan de progressieve of linkse kant getriggerd worden door het UBI-voorstel en de (wat ze nog steeds noemen) ‘basisinkomen’-experimenten, zoals weergegeven in hun partijprogramma’s. Tegelijkertijd groeit, zoals hierboven beschreven, de onvrede over de Participatiewet, die waarschijnlijk ook directe invloed zal hebben op voorgenomen beleidswijzigingen binnen de wet. Het is belangrijk om nog twee andere omstandigheden te noemen – die veel media-aandacht hebben getrokken – die mogelijk ook hebben bijgedragen aan de politieke effecten op de lange termijn.
Ten eerste publiceerde de Parlementaire Verhoorcommissie Kinderopvangtoeslag in december 2020 het rapport Ongekend Onrecht ( Tweede Kamer der Staten Generaal, 2020 ). Dit onderzocht hoe onrechtvaardig en ongerechtvaardigd fraudebeleid binnen de regeling van kinderopvangtoeslag, met harde en strikte terugvorderingsregels, 26.000 volwassenen en 70.000 kinderen tot slachtoffer had gemaakt, die eindigden met ernstige sociale problemen, zoals schulden, gezondheidsproblemen, werkloosheid, dakloosheid en de uithuisplaatsing van kinderen. Het bewustzijn van dit schandaal over sociaal beleid groeide tijdens de periode van de experimenten. Dit heeft mogelijk bijgedragen aan een maatschappelijke context waarin streng sanctiebeleid in toenemende mate wordt bekritiseerd door politici en het publiek.
Ten tweede was er ook in december 2020 een nieuwsbericht over de zaak van een bijstandsgerechtigde in een kleine gemeente die € 7.000 moest terugbetalen omdat ze al enkele maanden boodschappen van haar moeder had gekregen. De gemeente rekende dit als extra inkomen ‘verdiend’ bovenop haar bijstandsuitkering, wat niet mag. Het leidde tot een landelijke en politieke discussie over de strenge en harde voorwaarden van de Participatiewet en gemeentelijke verschillen in de benadering van bijstandsgerechtigden ( Kuijpers en Rotman, 2022 ). Hoewel dit debat plaatsvond na de publicatie van de partijmanifesten (verkiezingen waren in maart 2021), heeft het debat mogelijk extra invloed gehad op de specifieke formulering in het Regeerakkoord, dat eind 2021 werd gepubliceerd.
Conclusie
In dit artikel analyseerde ik de impact van de Nederlandse experimenten met het ‘basisinkomen’ op de echte hervorming van het sociaal beleid. De bevindingen laten een langetermijneffect zien van de strijd om framing en interpretatie tussen gemeenten en de rijksoverheid op voorgestelde hervormingen van het sociaal beleid. In de fase van het formuleren van doel, omvang en voorwaarden van het experiment heeft de rijksoverheid zich gericht op een strikte formulering en afbakening van de experimenten, alleen gericht op het onderzoeken van de effectiviteit van interventies in de Participatiewet, en niet op het fundamenteel hervormen van het doel van de wet. Volgens de Rijksoverheid zou de wet volledig gericht moeten zijn op het vergroten van de uitstroom naar werk, aansluitend bij het dominante workfare-frame. De gemeenten daarentegen
Op korte termijn bleken de effecten van de experimenten teleurstellend voor degenen die de ambitie hadden om het socialezekerheidsstelsel fundamenteel te hervormen. De kleine, bescheiden en vaak onbeduidende resultaten leidden tot een zuinige reactie en een snelle conclusie van de rijksoverheid dat de wet niet hoeft te veranderen en dat het doel van de Participatiewet in lijn moet blijven met de workfare-benadering om bijstand te krijgen uitkeringsgerechtigden zo snel mogelijk uit de bijstand. In de strijd om framing en interpretatie boekten voorstanders van een andere benadering van het sociaal beleid op de lange termijn echter succes. In partijmanifesten en het recente coalitieakkoord verscheen een cruciale voorgestelde wetswijziging: partijen voerden aan dat het makkelijker zou moeten zijn om werk en sociale zekerheid te combineren door extra ‘bijverdiensten’ uit (deeltijd)werk toe te staan en tegelijkertijd een bijstandsuitkering te ontvangen. Daarnaast stelde het Regeerakkoord een aanpak voor vanuit vertrouwen, precies zoals de initiatiefnemers van de experimenten hadden betoogd.
Welke factoren hebben geleid tot dit succes op lange termijn? Ik beargumenteer dat vijf factoren een rol hebben gespeeld. Ten eerste, en misschien wel het belangrijkste, was het doorzettingsvermogen van de (officiële experiment)gemeenten om het doel en de opzet van de experimenten te herformuleren en de positieve interpretatie van de resultaten, ondanks de meestal kleine en onbeduidende effecten, de positieve vorming van ideeën rond de experimenten mogelijk te maken. De strijd om interpretatie was erg belangrijk om het beeld van het experiment te veranderen, van een technocratisch binnen het workfare-frame naar een die aantoonde dat een andere benadering van de bijstandsverlening mogelijk is. De strijd om interpretatie wierp echter pas op de lange termijn zijn vruchten af.
Ten tweede, het feit dat er zowel ‘officiële’ als ‘onafhankelijke’ experimenten waren, optimaliseerde volledig de mogelijkheden om zowel vanuit het systeem te werken – een ander kader krijgen in de officiële documenten – als van buiten de strikte voorwaarden van de formele experimenten. De onafhankelijke experimenten namen meer tijd in beslag en lieten positieve significante effecten zien en, in het geval van Amsterdam, opereerden aan de rand van de wet om aan te tonen dat bijverdienste voor bijstandsgerechtigden zou kunnen werken.
Ten derde was het cruciaal dat de experimenten niet (alleen) door politieke partijen en beleidsondernemers werden uitgevoerd, maar door lokale beleidsmakers. Omdat deze lokale beleidsmakers de uitdagende kaders en doelstellingen van het experiment ondersteunden, was er echte uitvoerende macht om de lokale beleidspraktijk te veranderen. De steun van lokale beleidsmakers was niet alleen cruciaal voor de goedkeuring van de rijksoverheid om de (officiële) experimenten uit te voeren, maar was ook van belang bij de strijd om de framing en bij de interpretatie van de experimenten.
Ten vierde vormde de recente decentralisatie van de Participatiewet om verschillende redenen de ideale context om de experimenten voor te stellen. Ten eerste bevatte de Participatiewet artikel 83, dat gemeenten de mogelijkheid bood om met landelijke beleidsmakers in gesprek te gaan en experimenten voor te stellen. Ten tweede was er grote onvrede over de aanscherping van extra verplichtingen en sancties, evenals de bezuinigingen die gemeenten op grond van de nieuwe Participatiewet opgelegd krijgen. Hierdoor nam de onvrede over het bestaande systeem toe, zowel in de samenleving als bij lokale beleidsmakers die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de wet, zowel bij partijen in de nationale regering als bij oppositiepartijen in het nationale parlement. Ten derde kregen lokale beleidsmakers door decentralisatie meer verantwoordelijkheid voor de dagelijkse beleidspraktijk. Zij zouden met recht een positie kunnen claimen om het beleid in ieder geval met de rijksoverheid te bespreken. Ten slotte gaven de bezuinigingen en de omstreden versterkingen van extra verplichtingen en voorwaarden ook lokale beleidsmakers de onderhandelingsmacht in tegenstelling tot de rijksoverheid om meer lokale manoeuvreerruimte te vragen. Het feit dat deze oppositie kwam van politici uit het hele politieke spectrum, inclusief regeringspartijen, versterkte deze onderhandelingsmacht. De politieke wil om te strijden voor interpretaties kwam voort uit ontevredenheid over het huidige systeem. de bezuinigingen en betwiste versterkingen van extra verplichtingen en voorwaarden gaven lokale beleidsmakers ook de onderhandelingsmacht in tegenstelling tot de nationale regering om meer lokale manoeuvreerruimte te vragen. Het feit dat deze oppositie kwam van politici uit het hele politieke spectrum, inclusief regeringspartijen, versterkte deze onderhandelingsmacht. De politieke wil om te strijden voor interpretaties kwam voort uit ontevredenheid over het huidige systeem. de bezuinigingen en betwiste versterkingen van extra verplichtingen en voorwaarden gaven lokale beleidsmakers ook de onderhandelingsmacht in tegenstelling tot de nationale regering om meer lokale manoeuvreerruimte te vragen. Het feit dat deze oppositie kwam van politici uit het hele politieke spectrum, inclusief regeringspartijen, versterkte deze onderhandelingsmacht. De politieke wil om te strijden voor interpretaties kwam voort uit ontevredenheid over het huidige systeem.
Ten vijfde vormde het onlangs nieuw leven ingeblazen ubi-debat in Nederland een ideale achtergrond om een alternatieve beleidsaanpak voor te stellen. Het Nederlandse beleid en de opiniemakers kenden het voorstel aardig en maakten van hernieuwd enthousiasme voor het idee al snel een voorstel om te ‘experimenteren’. Tegelijkertijd distantieerden lokale beleidsmakers zich strategisch van de term ‘UBI’, maar hielden de argumenten voor het ubi-voorstel zwevend, en herschreven ze als ‘vertrouwensexperimenten’ of ‘experimenten met weinig regulering’.
Deze bovengenoemde factoren kunnen informatief zijn voor degenen die experimenten met ‘basisinkomen’ in andere landen starten. Vooral de rol van lokale beleidsmakers kan cruciaal zijn voor het strategisch positioneren van experimenten in de bestaande beleidscontext, dat wil zeggen het gebruiken van theoretisch onderbouwde argumenten voor een andere beleidsaanpak maar het vermijden van verwijzingen naar het omstreden ubi.
Concluderend leidde de strijd om interpretatie tot enkele langetermijnsuccessen. Hoewel het huidige voorstel om mensen met een bijstandsuitkering (meer) bijverdiensten uit werk te laten houden in niets lijkt op een ubi, lijkt de beleidshervorming indirect ingegeven door het ubi-debat (alhoewel bijkomende omstandigheden mogelijk ook een rol hebben gespeeld). De uitspraak van de nieuwe coalitie dat de regering vanuit ‘vertrouwen’ moet werken, is misschien wel de grootste overwinning voor degenen die pleiten voor een nieuwe benadering van de sociale zekerheid.
Onder de oppervlakte hielden de experimenten de droom van een veel radicalere beleidshervorming levend, althans bij enkele van de progressieve partijen in het parlement. De huidige op één na grootste partij, D66, stelt een gedetailleerd idee voor om een negatieve inkomstenbelasting op te nemen in haar partijmanifest; en de Groene Partij pleit nu openlijk voor de invoering van een basisinkomen. Het herleefde UBI-debat stierf niet uit met de experimenten; er brandt een vreugdevuur, geen turfvuur.
Verklaring van tegenstrijdige belangen
De auteur(s) hebben verklaard geen potentiële belangenverstrengeling te hebben met betrekking tot het onderzoek, het auteurschap en/of de publicatie van dit artikel.
Financiering
De auteur(s) ontvingen geen financiële steun voor het onderzoek, het auteurschap en/of de publicatie van dit artikel.
ORCID iD
Femke Roosma https://orcid.org/0000-0002-9858-2285
Opmerkingen:
1. Er is een grondige discussie geweest over de vraag of de Nederlandse bijstandsexperimenten iets met elkaar te maken hadden (Van Der Veen, 2019). Qua opzet hebben de experimenten slechts in beperkte mate UBI-gerelateerde mechanismen getest.
2.https://www.divosa.nl/onderwerpen/experimenten-participatiewet.
3.https://nijmegen.groenlinks.nl/nieuws/groenlinks-wil-proef-met-basisinkomen-voor-nijmegenaren
5.https://vng.nl/sites/default/files/publicaties/2014/20140107-pos-paper-pwet.pdf
6.https://www.socialevraagstukken.nl/versoepel-tegenprestatie-en-kostdelersnorm/; https://www.parool.nl/columns-opinie/kabinet-moet-ruimte-bieden-aan-experimenten-bijstand∼b2294456/
7.https://vng.nl/sites/default/files/publicaties/2014/20140107-pos-paper-pwet.pdf
10. Politici verwijzen in Amsterdam expliciet naar de maatschappelijke discussie en stellen dat dit draagvlak toont voor een nieuwe benadering van de sociale zekerheid: ‘De maatschappelijke discussie over het basisinkomen laat zien dat mensen hongeren naar een vereenvoudigde vorm van sociale zekerheid waarin de relatie tussen inkomen en ‘winstgevende’ arbeid worden losser, of worden zelfs losgelaten’ (zie voetnoot 7). In Nijmegen werd het voorstel door de politiek geframed als een ‘lokale variant van het basisinkomen’ (zie voetnoot 6).
11.https://www.divosa.nl/onderwerpen/experimenten-participatiewet.
12. In publieke en politieke debatten werden verschillende soorten connotaties gebruikt door beleidsmakers, onderzoekers en politici. De daadwerkelijk uitgevoerde experimenten werden veelal aangeduid als ‘vertrouwensexperimenten’ of ‘experimenten laag in regelgeving’, maar ook wel aangeduid als ‘maatwerkhulpverlening’ of ‘wat werkt?’ experimenten. Sommige werden eenvoudigweg ‘sociale bijstandsexperimenten’ genoemd.
13. Later raakten ze ook geïnteresseerd in andere uitkomsten ( Verlaat en Zulkarnain, 2022 ).
18.Saxon Hogeschool, Rijksuniversiteit Groningen, Radboud Universiteit, Tilburg University and Universiteit Utrecht.
20. Idem.
21. Idem.
23. Ibid
28. Ibid
29. Ibid
31.https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=3a2b612f-b4ca-4c2b-a789-5fac28126f51&title=Memorie%20van%20toelichting.pdf – page 261
32.https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10832497/1/09012f9780449b35
33.Raadsbrief Eindrapportage Weten wat Werkt (2020) https://utrecht.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/99220ec3-553f-43f9-afd6-c72b3dff8506?documentId=7890e650-34f6-47b6-aade-70ce41464acf&agendaItemId=4c73b805-ac88-493d-82ec-426f8319d30f#
34.Tilburg Investeert in Perspectief (2020); https://tilburg.notubiz.nl/document/7754994/1/191169-02%20Kadernota%20%27Tilburg%20investeert%20in%20perspectief%27%20definitief
35.Coalition Agreement between VVD, D66, CDA and ChristenUnie (2021). “Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst”, presented 15 december 2021 https://www.kabinetsformatie2021.nl/binaries/kabinetsformatie/documenten/publicaties/2021/12/15/coalitieakkoord-omzien-naar-elkaar-vooruitkijken-naar-de-toekomst/coalitieakkoord-2021-2025.pdf
Referenties
| Betkó, J (2018) Het Nijmeegse experiment met de participatiewet. Sociaal Bestek. 80(3): 34–36. Google Scholar | Crossref | |
| Bohnet, I, Frey, BS, Huck, S ( 2001 ) Meer orde met minder wet: op contracthandhaving, vertrouwen en drukte . Amerikaanse politicologie recensie. 95(1): 131 – 144 . Google Scholar | Kruisverwijzing | ISI | |
| Bommeljé, Y (2017) Experimenteren geïnspireerd op het basisinkomen. Sociaal Bestek. 79(1): 20–23. Google Scholar | Crossref | |
| Bregman, R (2013) Waarom we iedereen gratis geld moeten geven. De Correspondent, 26 May. Google Scholar | |
| Chong, D, Druckman, JN ( 2007 ) Framingtheorie . Jaaroverzicht van de politieke wetenschappen. 10(1): 103 – 126 . Google Scholar | Kruisverwijzing | ISI | |
| D66 ( 2017 ) Partijmanifest . https://dnpprepo.ub.rug.nl/10864/1/D66_vp_TK2017_def.pdf Google Scholar | |
| D66 (2021) Een nieuw begin Laat iedereen vrij, maar niemand vallen. Verkiezingsprogramma 2021-2025. https://d66.nl/wp-content/uploads/2021/01/d66_verkiezingsprogramma_een_nieuw_begin_2021_2025.pdf Google Scholar | |
| De Beer, PT, Van Berkel, K, Bos, S, et al. (2021) T2 rapportage Amsterdams experiment met de bijstand. Amsterdam: Hogeschool van Amsterdam & Universiteit van Amsterdam. Google Scholar | |
| De Boer, H-W, Bolhaar, J, Jongen, E, et al. (2020) Evaluatie experimenten participatiewet: effecten op de uitstroom naar werk. Den Haag: Centraal Planbureau. Google Scholar | |
| De Graaf, R, Van Gastel, W (2020) Experimenten participatiewet: procesevaluatie. Den Haag: ZonMW. Google Scholar | |
| Deci, EL, Ryan, RM ( 1985 ) Intrinsieke motivatie en zelfbeschikking in menselijk gedrag. New York : Plenum Press . Google Scholar | Kruisverwijzing | |
| Edzes, A, Muffels, R, Zulkarnain, A, et al. (2021) Perspectieven voor interventies in de bijstand. Tijdschrift Voor Arbeidsvraagstukken. 37(3): 327–356. DOI:10.5117/TVA2021.3.007.EDZE. Google Scholar | Crossref | |
| Gielens, E, Roosma, F, Achterberg, P ( 2021 ) Meer dan een gratis lunch: een inhoudsanalyse van Nederlandse Twitter-controverses over universeel basisinkomen. Tilburg: Universiteit van Tilburg. Google geleerde | |
| GroenLinks (2017) Tijd voor verandering. https://dnpprepo.ub.rug.nl/10866/1/GL_vp2017-2021.pdf Google Scholar | |
| GroenLinks (2021) Tijd voor nieuw realisme. https://groenlinks.nl/sites/groenlinks/files/2021-03/GroenLinks_Verkiezingsprogramma%202021.pdf Google Scholar | |
| Groot, L, Muffels, R, Verlaat, T ( 2019 ) Sociale investeringsstrategieën van verzorgingsstaten en de opkomst van Nederlandse experimenten met een minimuminkomensgarantie . Sociaal Beleid en Maatschappij. 18(2): 277 – 287 . Google Scholar | Kruisverwijzing | |
| Groot, L, Van Der Veen, RJ ( 2000 ) Aanwijzingen en leiders in het beleidsdebat over het basisinkomen in Nederland . In: Van Der veen, RJ, Groot, L (eds) Basisinkomen op de agenda: beleidsdoelen en politieke kansen. Amsterdam : Amsterdam University Press , blz. 197 – 223 . Google Scholar | Kruisverwijzing | |
| Kuijpers, K, Rotman, M (2022) De situatie lijkt erg op de toeslagenaffaire. Amsterdam: De Groene Amsterdammer. Google Scholar | |
| Muffels, R ( 2021 ) Nederlandse lokale vertrouwensexperimenten: workfare of sociale investering – wat werkt beter en waarom? In: Laenen, T, Meuleman, B, Otto, A et al. (eds) Toonaangevende analyse van sociaal beleid van voren. Essays ter ere van Wim van Oorschot. Leuven : KU Leuven, Centrum voor Sociologisch Onderzoek , pp. 151 – 168 . Google geleerde | |
| Muffels, R, Gielens, E ( 2019 ) Zoeken naar werk, arbeidsmogelijkheden en welzijn van mensen met aal in de Nederlandse experimenten met ‘participatie-inkomen’ . In: Delsen, L (red.), Empirisch onderzoek naar een onvoorwaardelijk basisinkomen in Europa. Cham : Springer , blz. 109 – 138 . Google Scholar | Kruisverwijzing | |
| Mullainathan, S, Shafir, E ( 2013 ) Schaarste: waarom te weinig zoveel betekent. New York City: Times Books . Google geleerde | |
| Partij van de Arbeid (2017) Een verbonden samenleving. https://dnpprepo.ub.rug.nl/10867/19/PvdA-Verkiezingsprogramma-2017.pdf Google Scholar | |
| Partij van de Arbeid (2021) Ons plan voor een eerlijker en fatsoenlijker Nederland. https://www.pvda.nl/wp-content/uploads/2021/02/PvdA-verkiezingsprogramma-2021-2025-Ons-plan-voor-een-eerlijker-en-fatsoenlijker-Nederland.pdf Google Scholar | |
| Partij voor de Dieren (2017) Plan B. Hou vast aan je idealen. https://www.partijvoordedieren.nl/data/files/2016/12/PvdDVerkiezingsprogramaTweedeKamerverkiezingen2017_def-0cd09fe5.pdf Google Scholar | |
| Partij voor de Dieren (2021) Plan B. Idealisme is het nieuwe realisme. https://www.partijvoordedieren.nl/uploads/algemeen/Verkiezingsprogramma-Partij-voor-de-Dieren-Tweede-Kamerverkiezingen-2021.pdf Google Scholar | |
| Raven, J ( 2012 ) Steun van de bevolking voor hervormingen van de verzorgingsstaat. Over de voorkeuren van de verzorgingsstaat en hervormingen van de verzorgingsstaat in Nederland. Rotterdam : Erasmus Universiteit . Google geleerde | |
| Roosma, F, Jeene, M ( 2017 ) De verdienstelijkheidslogica werd toegepast op populaire meningen over werkverplichtingen van uitkeringsgerechtigden . In: Van Oorschot, W, Roosma, F, Meuleman, B, et al. (eds) De sociale legitimiteit van gericht welzijn: attitudes over het verdienen van bijstand. Cheltenham : Edward Elgar Publishing , pp.189-205. Google geleerde | |
| Rossetti, F, Roosma, F, Laenen, T, et al. ( 2020 ) Een onvoorwaardelijk basisinkomen? Hoe Nederlanders hun mening over een basisinkomen en arbeidsvoorwaarde rechtvaardigen . Tijdschrift voor internationaal en vergelijkend sociaal beleid. 36(3): 284 – 300 . Google Scholar | Kruisverwijzing | |
| Ryan, RM, Kuhl, J, Deci, EL ( 1997 ) Aard en autonomie: een organisatorische kijk op sociale en neurobiologische aspecten van zelfregulering in gedrag en ontwikkeling . Ontwikkeling en psychopathologie. 9(4): 701 – 728 . Google Scholar | Kruisverwijzing | Medlijn | ISI | |
| Sanders, M, Betko, J, Blom-Stam, K, et al. (2020) Experimenten participatiewet: weten wat werkt voor wie. Groningen: University of Groningen. Google Scholar | |
| Sen, A ( 2004 ) Mogelijkheden, lijsten en publieke reden: het gesprek voortzetten . Feministische economie. 10(3): 77 – 80 . Google Scholar | Kruisverwijzing | ISI | |
| Tegenlicht (2014a, February 23). De noodzaak van een utopie. https://www.vpro.nl/programmas/tegenlicht/kijk/afleveringen/2013-2014/de-noodzaak-van-een-utopie.html Google Scholar | |
| Tegenlicht (2014b, September 21). Gratis geld. https://www.vpro.nl/programmas/tegenlicht/kijk/afleveringen/2014-2015/gratis-geld.html Google Scholar | |
| Tegenlicht (2015, April 12) Experimenteren met gratis geld. https://www.vpro.nl/programmas/tegenlicht/kijk/afleveringen/2014-2015/experiment-gratis-geld.html Google Scholar | |
| Tweede Kamer der Staten Generaal (2020) Ongekend Onrecht. Den Haag: Verslag – Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Google Scholar | |
| Van Der Veen, R (2019) Experimenten met een basisinkomen in Nederland? Basisinkomensstudies. 14(1): 1-13. DOI: 10.1515/bis-2018-0023 . Google Scholar | Kruisverwijzing | |
| Van Kempen, H, Schmitz, D, Verhaar, S (2021) Amsterdams experiment met de bijstand. Amsterdam: Onderzoek, Informatie en Statistiek (OIS). Google Scholar | |
| Van Parijs, P, Vanderborght, Y ( 2017 ) Basisinkomen: een radicaal voorstel voor een vrije samenleving en een gezonde economie. Massachusetts : Harvard University Press . Google Scholar | Kruisverwijzing | |
| Verlaat, T, Zulkarnain, A (2022) Vervolgonderzoek experimenten participatiewet. Den Haag: Centraal Plan Bureau. Google Scholar | |
| VVD (2017) Zeker Nederland. https://vvd.nl/content/uploads/2016/11/vvd_verkiezingsprogramma_pages.pdf Google Scholar | |
| VVD (2021) Samen aan de slag Nieuwe keuzes voor een nieuwe tijd. https://www.vvd.nl/content/uploads/2021/02/Verkiezingsprogramma-VVD-2021-2025.pdf Google Scholar | |
| Widerquist, K, Noguera, JA, Vanderborght, Y, et al. ( 2013 ) Basisinkomen: een bloemlezing van hedendaags onderzoek. West Sussex : Wiley Blackwell . Google geleerde | |
| WRR (1985) Waarborgen voor zekerheid: een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen. Den Haag: Staatsuitgeverij. Google Scholar | Crossref |
Je moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.